Завершенное строительство подвергается рискам

Порты Украины

По данным Министерства инфраструктуры Украины, за десять месяцев 2012 г., по сравнению с аналогичным периодом 2011 г., грузопоток через украинские морские порты уменьшился на 5,3 млн т. Для всех 18 морских портов страны характерны высокий износ оборудования, в некоторых случаях достигающий 90%, низкая и неравномерная загрузка, отсутствие специализации, недостаточность глубин, неспособность развивать перерабатывающие мощности за собственные средства, неразвитость транспортной инфраструктуры и высокая себестоимость стивидорных работ. Все это существенно снижает конкурентоспособность отечественной портовой отрасли по сравнению, например, с портами стран Балтии.

Критическое положение дел в портовой отрасли ускорило принятие Закона "О морских портах Украины". Этот документ прямо предусматривает возможности легализации присутствия в морских портах частного бизнеса и осуществления концессионной деятельности.

Формально законодатель предоставил бизнесу почти год для изучения нового Закона: документ вступает в силу 13 июня 2013 г. Это позволит инвесторам, как отечественным, так и иностранным, предметно оценить возможности, предоставляемые Законом.

Вопросы теории

Понятие "концессия" присутствует в национальном законодательстве давно, однако до сих пор ни концессионные отношения, ни государственно-частное партнерство в целом не развивались. Привлечение средств из частного сектора в экономику молодой независимой Украины было остро актуально еще в середине 1990-х годов, когда стало понятно, что в условиях экономического роста страны средств госбюджета не хватает для дальнейшего развития инфраструктуры. В 1999 г. были приняты первые два профильных закона - "О концессиях" и "О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог" Законодательство Украины продолжает развиваться в направлении урегулирования взаимодействия государства и частных инвесторов.

Несмотря на актуальность и перспективность этого направления, проекты в области концессий и государственно- частного партнерства пока продвигаются крайне медленно. В чем же причина?

Одни из основных причин - сложность подобных сделок и отсутствие практического опыта реализации таких проектов в Украине. Для дальнейшего развития концессий определенно нужны так называемые success stories - удачно реализованные проекты, которые стали бы примером для подражания и определенным толчком к успешному развитию портовой отрасли.

Как показывает мировой опыт, концессии - очень перспективный инструмент развития любой отрасли экономики, поскольку обеспечивают частным инвесторам разумный баланс между объемом инвестиций, контролем со стороны государства и извлекаемым доходом. Так, в основе успешного развития европейских портов лежит тесное взаимодействие частного и государственного капитала. Например, в 1970-е годы правительство Нидерландов инициировало создание индустриальной и портовой зоны Маасвлакте I в порту Роттердам. Профинансирован проект был исключительно из госбюджета. В 2008 г. была начата реализация проекта Маасвлакте II по расширению существующей зоны. Из EUR2,9 млрд инвестиций государство выделило всего EUR 571 млн, или около 20% финансирования, частный же капитал инвестировал более 68%.

Критерий истины

Для инвесторов важнейшими являются три критерия, по которым они оценивают перспективность участия в концессии: условия договора, в котором учтены и распределены между партнерами все риски, наличие государственных гарантий возврата инвестиций и беспроблемный отвод земли.

Принятие постановления Кабмина № 1055 от 15.10.12 г., которое относит все морские порты Украины к объектам, которые можно передавать в концессию, свидетельствует о том, что планы правительства запустить концессионные проекты в морских портах уже перешли из области теории к практическому воплощению. В ближайшее время портовики ожидают от Мининфраструктуры нормативных актов, правил и процедур, необходимых для осуществления реформы, а также приказа о подготовке портами технико-экономических обоснований потенциальных инвестиционных проектов.

Вместе с тем для успешной реализации концессионных проектов необходимо внести ряд изменений в действующее законодательство. Так, в ст. 20 Закона "О концессиях" четко определено, что передача объектов в концессию не обусловливает переход права собственности на этот объект концессионеру и не прекращает права государственной или коммунальной собственности на эти объекты. Мировая практика насчитывает около десяти разных типов концессионных соглашений. Украинское законодательство предусматривает применение только одной из форм, а именно: строительство объекта (реконструкция, модернизация), дальнейшая передача объекта в собственность государственного партнера и управление (аренда с правом эксплуатации) на срок не менее 10 и не более 50 лет.

Поскольку законом не предусмотрена возможность перехода права собственности на объект в период действия договора, соответственно, частный партнер не может заложить государственное имущество для получения кредитных средств на этапе строительства объекта. После завершения строительства для инвестора возрастает риск потери управления объектом в случае досрочного расторжения концессионного договора и, как следствие, риск невозврата вложенных инвестиций.

Сложности создает и ст.4 Закона "О концессиях" которая ограничивает концессионную деятельность и возможность передачи концессионером своих имущественных прав по концессионному договору или на объекты концессии третьим лицам необходимостью получения согласия концедента, если иное не установлено специальными законами о концессионной деятельности в отдельных сферах хозяйствования. А специального закона о концессиях в морских портах не существует.

Отсутствие гарантий прав инвесторов, защиты и сложность возврата инвестиций являются существенными препятствиями для развития концессионной деятельности. Еще 18 января 2011 г. вступил в силу Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно гарантирования прав концессионеров". Этим документом государство гарантирует соблюдение установленных законодательством условий для осуществления концессионерами деятельности, связанной с исполнением концессионных договоров, защиту их прав и законных интересов. Государственные гарантии предусмотрены также ст. 2 Закона "О концессиях" и ст. 18 Закона "О государственно-частном партнерстве". Однако данные нормы касаются лишь возможности предоставления госгарантий. Получается, что государство гарантирует концессионеру защиту его прав при отсутствии механизмов прямой финансовой поддержки частного инвестора, закрепленной на законодательном уровне.

Как свидетельствует практика, пересмотр объемов государственной поддержки частного партнера является неизбежным, поскольку начало реализации проектов, как правило, существенно задерживается, что сразу влечет за собой несоответствие сумм, заложенных в конкурсной документации, и увеличение затрат инвестора в процессе работ. Кроме этого конкурсная документация не всегда учитывает инфляцию, удешевление национальной валюты и другие экономические факторы.

С учетом специфики бюджетного планирования и принятия бюджета в Украине, у частного сектора отсутствует уверенность в том, что необходимые средства будут предусмотрены выплаты, в случае наступления определенных событий, будут осуществлены в необходимом объеме и в срок, предусмотренный концессионным договором.

Решить эти проблемы можно путем внесения ряда изменений в Закон "О концессиях" и в Бюджетный кодекс, что позволило бы четко разграничить концессионные модели и особенности их реализации, а также расширить и детализировать конкретные гарантии прав концессионеров и порядок их предоставления.

В современных условиях концессия остается наиболее перспективным инструментом развития портовой отрасли. Однако для раскрытия существующего потенциала противоречивые нормы действующего законодательства должны быть доработаны и изменены уже в ближайшее время. Инвестору необходимы уверенность и надежные гарантии его прав по договору, возврата вложенных инвестиций, возмещения убытков, причиненных вследствие нарушения обязательств и (или) досрочного расторжения договора не по его вине.

Для Украины развитие морских портов и морской транспортной системы является одной из приоритетных задач. Поэтому настало время перейти от теории к практике: не только думать о перспективах, но и решать существующие на законодательном уровне проблемы.


Автор: Виктория Папенкова, руководитель рабочей группы по вопросам развития морских портов Американской торговой палаты в Украине, старший юрист компании CMS Reich-Rohrwig Hainz, Киев.

Оставить комментарий